Prakticky od prvopočiatku ľudských dejín nachádzame snahy o zámerné ovplyvňovanie sociálneho a ekonomického vývoja určitých území. Najskôr to bolo na úrovni mikroregiónov – jednotlivých miest a ich zázemia, neskôr v súvislosti s rozvojom priestorovej organizácie spoločnosti i v rámci väčších oblastí až celých štátov na úrovni makroregiónov. Nad pôvodne lokálnymi záujmami postupne prevládli mocenské vplyvy centrálnych vlád, pričom dochádzalo nielen k uplatňovaniu rôznych odborných teórií, ale i rôznych politických záujmov. Tieto procesy sa stali základom činnosti, ktorú v súčasnosti nazývame regionálna politika.

Hoci regionálna/kohézna politika EÚ je v zmluvnom rámci európskej integrácie prítomná  už od jej počiatkov, do podoby experimentu, ktorý sa uskutočňuje vo väčšine regiónov jej členských krajín programovo, sa však rozvinula až od roku 1989. Obavy európskych politikov z toho, že užšia ekonomická integrácia a vznik vnútorného trhu sprevádzaný odbúravaním bariér medzi členskými krajinami spôsobí rýchlejší rast jadrových regiónov EÚ „na úkor periférnych,“ viedli v druhej polovici 80. rokov k zavedeniu princípu „ekonomickej a sociálnej súdržnosti“ do únijnej legislatívy. Podľa tohto princípu je úlohou administratívy EÚ a členských krajín uskutočňovať takú politiku, ktorá vedie k zmierňovaniu rozdielov medzi regiónmi.

Seriózne analýzy už roky poukazujú na neefektívnosť vynakladania prostriedkov cez štrukturálne fondy, no Európska komisia sa tvári, že nič nepočuje a nevidí a radšej za pomoci modelov odhaduje, koľko pracovných miest vďaka prerozdeľovaniu eurofondov v regiónoch členských krajín v jednotlivých obdobiach vzniklo. Problém týchto počtov nie je však len v tom, že ide o odhady vypočítané podľa vybraných modelov. Kľúčový problém je v tom, že sa nepracuje so scenárom, ktorý by hovoril o tom, koľko pracovných miest by bolo bývalo vzniklo, ak by sa nerealizovala regionálna/kohézna politika EÚ – a nielen tá, ale i ďalšie redistribučné stratégie ako je Spoločná poľnohospodárska politika, ktoré mrhajú našimi daňami – a zároveň by z úrovne EÚ nebolo na prostredie vnútorného trhu uvalené také regulačné bremeno desiatok tisíc strán nariadení a smerníc, ako je to v súčasnosti. Dá sa totiž predpokladať, že pri nižšom daňovo-odvodovom zaťažení, nižšom regulačnom bremene a menšej miere prerozdeľovania v EÚ a členských krajinách by bola konkurencieschopnosť firiem podnikajúcich v tomto priestore v porovnaní s ich konkurenciou v globálnej otvorenej ekonomike vyššia a celková miera nezamestnanosti nižšia, než v súčasnosti. Taký výsledok by sme považovali rozhodne za viac želateľný, než je márny, hlúpy a nákladný boj s medziregionálnymi rozdielmi, ktorý sám o sebe nezaručuje viac pracovných miest a snaží sa umelo len o ich rovnomernejšie rozmiestnenie. Frédéric Bastiat, predstaviteľ klasického liberalizmu, už v 19. storočí vysvetlil, prečo sú vládne stimuly do hospodárstva a redistribučné stratégie – ako je i regionálna/kohézna politika EÚ – úplným bludom. To, čo je vidieť v prípade regionálnej/kohéznej politiky EÚ, je teda realizácia stavieb, podpora poskytovania vybraných verejných služieb a počet vytvorených pracovných miest za miliardy eur z európskej, štátnej či regionálnej pomoci na každé takto vytvorené pracovné miesto. Čo nie je vidieť, je to, čo by s peniazmi urobili ľudia, ak by ich o ne vláda neoberala. O stručný exkurz do histórie regionálnej/kohéznej politiky EÚ a zhrnutie jej podoby počas programovacích období od roku 1989 sme sa pokúsili načrtnúť v subkapitole|1-1|.

NUTS klasifikáciu, najmä pokiaľ ide o úroveň NUTS II, ktorú používa Eurostat a ostatné orgány a inštitúcie EÚ ako bázu pre porovnávanie, hodnotíme z hľadiska jej potenciálu pre vzájomnú komparáciu regiónov a ich charakteristík za nevhodnú sústavu (Sloboda 2006). Napriek tomu, že pri vytvorení systému NUTS klasifikácie bolo základným cieľom zabezpečenie porovnateľnosti na jednotlivých úrovniach NUTS, existujú i mnohé výnimky.  Regióny na úrovni NUTS II (resp. NUTS III) sú príliš heterogénne a neporovnateľné, a to nielen z hľadiska porovnávania úrovne konvergencie, ale i regionálnych rozdielov ako takých všeobecne. Očakávať v takomto heterogénnom prostredí niečo iné ako výrazné rozdiely by bolo nielen v protiklade s ekonomickou teóriou, ale i s elementárnou logikou (Boldrin – Canova 2001). Niektorí autori dokonca uvádzajú, že konvergencia by sa mala skúmať na úrovni krajín resp. regiónov s populáciou približne 10 miliónov, pričom podľa nich na nižšej úrovni nemá zmysel porovnávať regióny, ktoré navyše v nejednom prípade nedisponujú ani možnosťami uskutočňovania vlastnej fiškálnej politiky (Boldrin – Canova 2003).

Možnosť mať k dispozícii pokiaľ možno čo najdlhší časový rad dát v prostredí totožnej regionálnej sústavy je kľúčový predpoklad z hľadiska štatistického porovnávania regionálnych rozdielov. A hoci príslušné nariadenia o NUTS klasifikácii tento cieľ deklarujú, v realite sa absolútne minul s účinnosťou, keďže častým zmenám v regionálnych sústavách jednotlivých členských krajín EÚ sa nijako nezabránilo. Tento problém chýbajúcich dát by nemusel byť neprekonateľný, ak by Eurostat v spolupráci so štatistickými úradmi členských krajín (resp. inými národnými autoritami zodpovednými za zber a správu štatistických dát) rekonštruoval dáta za novovzniknuté členenie spätne. Otázkam spätým s vyčleňovaním regiónov sa venujeme v subkapitole |1-2|

Okrem správnej regionalizácie je s porovnávaním regionálnych rozdielov úzko spätá i problematika disponibility adekvátnych štatistických indikátorov a dát potrebných pre sledovanie rozdielov medzi územnými jednotkami danej hierarchickej úrovne. Pozitíva a negatíva používaných ukazovateľov, ich výpovednosť, intenzitu a exaktnosť, ako i problémy s ich sledovaním sme sa pokúsili stručne popísať v subkapitole |1-3|.

Po zvážení výhod a nevýhod jednotlivých spôsobov analyzovania dát sme sa rozhodli v aplikačnej časti tejto štúdie využiť analyzovať regionálne rozdiely a ich zmeny v čase podľa ukazovateľa miery nezamestnanosti, pričom regionálne rozdiely budeme merať a porovnávať podľa ich zmien v percentuálnych bodoch. Jednoduchá analýza dát prostredníctvom sledovania zmien podľa percentuálnych bodov nám umožňuje sledovať tak rozdiely medzi a najvyššou mierou nezamestnanosti, ako i rozdiely medzi regiónom s najnižšou mierou a priemerom, a podobne i rozdiely medzi regiónom s najvyššou mierou a priemerom. Takéto analyzovanie dát je pomerne jednoduché, z akademického hľadiska dokonca až primitívne, no v tom tkvie i jeho hlavná výhoda. 

Hlavnou výhodou sledovania regionálnych rozdielov vyjadrených v percentuálnych bodoch je práve jednoduchosť, ktorá umožňuje prezentovanie výsledkov nielen v prostredí akademickej obce ale i pre širšiu verejnosť.  Pravicu a ľavicu štandardne odlišuje i pohľad na úlohu vlády a štátu v ekonomike a spoločnosti. Učebnicová pravica hlása nižšie dane, štíhlu vládu a viac slobody pre jednotlivcov a firmy. Ľavica sa naopak bráni presunu zodpovednosti na občana a chce prerozdeľovať čo najviac verejných financií pod pláštikom sociálnej rovnosti. Na míňaní miliárd z eurofondov, typicky ľavicovej agende, sa však zhodujú oba tábory. Občania v rolách voličov a daňovníkov si zaslúžia, aby im boli výsledky realizovaných politík podávané v jednoduchej a  zrozumiteľnej podobe, aby k nim mohli sami zaujať postoj. Viac o vybraných spôsoboch a metodikách venujúcich sa meraniu regionálnych rozdielov, nájdete v subkapitole |1-4|.

V krajinách, ktoré sú dlhodobo čistými prijímateľmi vo vzťahu k rozpočtu EÚ a z eurofondov získavajú v prepočte na obyvateľa nadpriemerné príspevky (Grécko, Španielsko, Portugalsko), nie je na úrovni NUTS I za obdobie 1990-2011 badateľný významný vplyv regionálnej/kohéznej politiky EÚ na pokles regionálnych rozdielov. Všetky tri krajiny sa ocitli v zóne krajín s nadpriemernou mierou nezamestnanosti, čo pokladáme za omnoho podstatnejší problém, než to, ako sa v danom období v týchto krajinách menili či nemenili regionálne rozdiely.

Ani v jednej z krajín, ktoré sú dlhodobo čistými prijímateľmi vo vzťahu k rozpočtu EÚ a z eurofondov získavajú v prepočte na obyvateľa nadpriemerné príspevky (Grécko, Španielsko, Portugalsko a Írsko), v období 1999-2011 na úrovni NUTS II nedošlo k poklesu regionálnych rozdielov, naopak, ostali buď bez zmeny alebo rástli. Ba čo viac, vo všetkých týchto tzv. kohéznych krajinách sme boli svedkami významného nárastu miery nezamestnanosti na národnej úrovni. 

V období 1999-2011 sme na úrovni NUTS III sme spomedzi nových členských krajín identifikovali negatívny vývoj s rastom nezamestnanosti i rastom rozdielov v prípade Maďarska. Z kruhu krajín, ktoré sú dlhodobo čistými prijímateľmi vo vzťahu k rozpočtu EÚ a z eurofondov získavajú v prepočte na obyvateľa nadpriemerné príspevky, sme jednoznačne pozitívny vývoj, teda pokles rozdielov (úroveň NUTS III) a zároveň pokles miery nezamestnanosti na národnej úrovni, zaznamenali v období 1999-2009 v prípade Bulharska, Českej republiky a Poľska. Viac o vývoji regionálnych rozdielov v jednotlivých členských krajinách EÚ osobitne, ako i ich vývoji za EÚ ako celok, nájdete v kapitole |2|.

Eurofondy sa v Európskej únii prerozdeľujú už desiatky rokov, ich záber sa neustále rozširuje – nové regióny, nové, širšie čo najvoľnejšie ponímané ciele podpory – napriek tomu, že definované ciele nedokážu efektívne plniť. Negatívnym dôsledkom tejto politiky je nárast úlohy verejného sektora v spoločnosti, keďže väčšina eurofondov smeruje na podporu projektov realizovaných štátnou správou či samosprávou, ako i nárast korupcie a klientelizmu. Je márne čakať na to, že európska vláda byrokratov a plánovačov pochopí, že cesta „zlepšovania“ regulácií a plánov nevedie k hospodárskemu rastu a znižovaniu nezamestnanosti, ale naopak k ďalšej stagnácii či úpadku. Európske hospodárstvo a populácia by isto prežili bez redistribúcie eurofondov. Odpovedzte si sami, či by to prežili európske byrokratické štruktúry. A nezabudnite venovať pozornosť i záverom a odporúčaniam sformulovaným v kapitole |3|.

Dušan Sloboda

analytik pre oblasť verejnej správy a regionálnej politiky

Konzervatívny inštitút M. R. Štefánika